Ефективне державне управління є одним із визначальних факторів економічного розвитку. Його сутність найчастіше визначається як традиції та інститути, на основі яких державна влада користується своїми повноваженнями для загального блага суспільства. Урядове управління можна розглядати як процес вибору, призначення, контролю і заміни уряду, його спроможність розробляти та проводити ефективну політику, створюючи клімат поваги громадянами та державними установами стосовно економічних і політичних інституцій.

Ключове місце серед інструментів державного управління займає Програма діяльності Кабінету Міністрів. В останні роки посилилася увага суспільства до питань формування державно-правової стратегії уряду, а відтак збільшилася актуальність розробки ефективної програми його діяльності.

Історія українських урядових програм

18 листопада 1992 р. Прем'єр-міністр Л. Кучма презентував у Верховній Раді України урядову програму антикризових заходів. Цей документ можна вважати першою офіційною Програмою діяльності українського уряду, сформованою у вигляді певної сукупності управлінських рішень. У переліку антикризових заходів зазначалося: посилення впливу держави на формування доходів населення і процес ціноутворення; реформування бюджетної сфери та перебудова системи оподатковування; прискорення здійснення приватизації і демонополізація економіки; посилення регулюючого впливу на діяльність Національного банку України та демонополізація банків; перебудова зовнішньоекономічної діяльності й системи валютного регулювання. Антикризові заходи здійснювалися через систему декретів. Від грудня 1992 р. до травня 1993 р. було видано 83 декрети уряду, певна частина яких діє ще й дотепер.

У сучасній історії України Верховною Радою у вигляді спеціального програмного документа розглянуто та затверджено програми діяльності п’ятьох урядів під керівництвом прем'єр-міністрів Є. Марчука [1], П. Лазаренка [2], В. Ющенка [3], В. Януковича [4, 5] та Ю. Тимошенко [6]. Уперше офіційно підготовлена, розглянута й затверджена українським парламентом Програма діяльності Кабінету Міністрів України під керівництвом Прем'єр-міністра Є. Марчука. Тоді ж було відпрацьовано схему, яка надалі стала традицією: під час розробки Програми діяльності Кабінету Міністрів одночасно готувати план заходів її реалізації, який пізніше затверджувати спеціальною постановою уряду. Як показує досвід, терміни підготовки й затвердження програм зазвичай дещо перевищують 100 днів від моменту призначення прем'єр-міністра. Наприклад, програма уряду Є. Марчука затверджена парламентом через 124 дні після його призначення, П. Лазаренка – 140 днів, В. Ющенка –106 днів, В. Януковича – через 118 днів. Програму уряду Ю. Тимошенко було прийнято парламентом 4 лютого 2005 р., одночасно із затвердженням її на посаді Прем'єр-міністра України. Програму уряду В. Пустовойтенка [7] було направлено до Верховної Ради лише за 15 місяців після призначення Кабміну, але її не розглянуто парламентом. Програму уряду А. Кінаха [8] парламент офіційно отримав лише через рік після призначення прем’єра. Менш ніж через місяць після отримання її розглянуто та відправлено на доопрацювання. Програму уряду В. Януковича парламент схвалював двічі та один раз своє рішення скасував.

Кабінетом Міністрів України, який очолював В.П. Пустовойтенко, вперше в історії України 13.04.1999 р. подано на розгляд Верховній Раді Програму економічного і соціального розвитку «Україна-2010» [9]. Однак парламентом запропонована довгострокова програма офіційно не розглядалася.

Програма уряду – це фактично нормативно-правовий акт, початок якого визначається від моменту його вступу в дію, відповідно до Конституції, а завершення – із закінченням терміну діяльності самого уряду. Кожна конкретна програма повинна мати визначені терміни дії. Програму уряду Є. Марчука планувалося виконати протягом 1995–1996 рр.; Програма уряду П. Лазаренка містила заходи, які передбачалося здійснити в 1996–2000 рр.; проект Програми уряду В. Пустовойтенка було розраховано на виконання протягом серпня 1997 р. – жовтня 1999 р., Програма уряду В. Ющенка – на 2000–2004 рр., проект Програми уряду А. Кінаха – на 2002–2004 рр.; програми діяльності урядів В. Януковича та Ю.Тимошенко не містять визначеного кінцевого строку дії.

Статус Програми уряду

Статус програми діяльності Кабінету Міністрів України сьогодні чітко не встановлено. У Конституції України [10] щодо цього зафіксовано три норми:

пункт 11 статті 85 відносить до повноважень Верховної Ради України: «Розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України»;

абзац другий статті 87 констатує, що «Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України»;

абзац четвертий статті 114 зосереджує увагу на тому, що «Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України».

Фактично, сформоване в Конституції України уявлення про Програму уряду є спрощеним, припускає неоднозначність трактувань та потребує суттєвого уточнення.

Чинне законодавство не містить чітких вимог до змісту та структури Програми уряду. У статті 6 Закону України „Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку” міститься норма, що „Прогноз економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період використовується під час розроблення проекту Програми діяльності Кабінету Міністрів України і публікується в газеті „Урядовий кур'єр”.

Дещо покращити становище мав проект закону про Кабінет Міністрів України, історія розгляду якого розпочалася ще в 1996 р. та продовжувалася до кінця 2002 р. Однак цей законопроект не був підписаний Президентом України Л. Кучмою, який повертав його парламентові вісім разів із зауваженнями. В останньому тексті законопроекту було введено спеціальну статтю "Програма діяльності Кабінету Міністрів України”, де встановлювалося, що:

а) уряд у 60-денний строк після набуття повноважень подає Програму в парламент;
б) Верховна Рада України розглядає її у 10-денний строк від дня подання;
в) уряду надається можливість протягом 20 днів доопрацювати Програму.

У цій самій статті визначено загальні вимоги стосовно структури і змісту Програми:

а) вона розробляється на весь строк повноважень уряду;
б) повинна містити концептуальне викладення стратегії діяльності, засоби та строки виконання завдань;
в) до неї мають додаватися загальна структура системи органів виконавчої влади й інформація про членів Кабінету Міністрів України.

Існує велика кількість офіційних актів та документів громадських організацій, які повинна враховувати та/або з якими має корелюватися Програма уряду. До них належать:

а) послання Президента;
б) затверджені парламентом стратегічні акти: засади внутрішньої та зовнішньої політики, програми та прогнози економічного і соціального розвитку, а також низка загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо;
в) міжнародні державні зобов’язання;
г) певною мірою – програмні документи парламентських політичних партій, які входять до складу коаліційного уряду.

Одним із неврегульованих питань державного стратегічного управління є взаємозв’язок Програми уряду з програмними документами парламентських політичних партій. Актуалізується питання створення уряду на партійній (коаліційній) основі. Це потребує попередньої розробки партіями свого бачення програм економічних і соціально-політичних реформ, окремих гострих проблем розвитку галузей економіки або суспільства (можна пригадати відому програму Народного руху України (В. Чорновіла) щодо боротьби з бідністю).

Дж. Тедстром та С. Мейсі звертають увагу на те, що «в будь-якій країні урядовці постійно опиняються перед ситуацією, коли вони повинні «гасити пожежі», реагуючи на події, що відбуваються в їх країні та за кордоном. У цій ситуації уряд стає органом, що реагує. Натомість опозиція, не обтяжена щоденними обов’язками, має вдосталь часу, щоб розвивати свої політичні ідеї. Багато урядів зазнали поразку, тому що занадто багато часу витрачали на реагування та не мали можливості розвивати свою програму реформ. Урядовці, що були успішними, вміли дивитися на речі з широкої перспективи, розвиваючи довгострокове бачення щодо поставлених ними цілей та шляхів їх досягнення. Одним із найкращих шляхів розвитку цього вміння є стратегічне планування» [11].

Отже, є нагальна потреба юридично визначити статус, місце та складові Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Програма уряду як інструмент стратегічного планування і форма суспільного договору

Стратегічне програмування – важливий інструментальний метод, один із основних елементів діяльності уряду. Якісна державна стратегія у вигляді реальної програми дій уряду є дороговказом досягнення найважливіших завдань держави. Сучасний досвід засвідчує, що стратегічне програмування надає можливість урядові більш чітко формулювати пріоритети, ефективно управляти черговістю прийняття політичних рішень та впроваджувати програму, спрямовану на реалізацію певної ідеології нації.

Програма уряду є концентрованим визначенням пріоритетів уряду (а через неї - держави в цілому) у проведенні державної соціально-економічної політики. Програмування діяльності уряду – це одна з галузей державного управління, яка має свій предмет, цілі, об‘єкти, інструментарій (процеси і технології) та етапи програмного управління, тобто коло суспільних відносин, що регулюється певними нормами.

Значною мірою програму уряду можна розглядати як складову соціального (суспільного) договору. Поняття «соціальний договір» (Social Contract) уперше з'явилося в працях Т. Гоббса (XVII в.) та Ж.-Ж. Руссо (XVIII в.). Саме після видання книги Руссо «Про суспільний договір» (1762 р.) воно стало популярним політичним і соціальним поняттям. За визначенням Руссо, укладаючи суспільний договір, «громадянин дає свою згоду на всі закони: на ті, що видано поза його волею, та навіть на ті, які наказують його, коли він наважується порушити який-небудь із них» [12].

Нині від первісної концепції суспільного договору залишилася лише її основа: для досягнення соціального порядку, що влаштовує громадянську більшість, потрібна розбудова ефективних механізмів узгодження інтересів окремих людей і суспільних інститутів. Підгрунтя нового суспільного договору становить постійний переговорний процес між суб'єктами громадянського суспільства та суб'єктами політичного суспільства. Громадянське суспільство – це окремі громадяни, неурядові організації, політичні об'єднання і приватна економіка в особі підприємців і найманих робітників. Політичне суспільство – це державні інститути, урядові органи та державний сектор економіки. Діалог необхідний в усіх напрямах і на всіх рівнях. Потрібні переговори між суб’єктами громадянського суспільства, усередині політичної спільноти, між окремими суб'єктами цивільного і політичного співтовариства. У принципі, можливі переговори між громадянським і політичним спільнотами в цілому – наприклад, під час парламентських слухань, Конституційного зібрання або Установчих зборів.

Суспільний договір – не юридичний акт, який повинні підписати представники всіх зацікавлених сторін, а переговорний процес. Утім, він може завершитися підписанням певних конкретних угод між окремими учасниками переговорів. Подібні документи необхідні для фіксації конкретних правил гри у визначених секторах політики або суспільного життя. Фактично встановлення для Програми уряду статусу соціального контракту передбачає розбудову відповідних інституцій: громадського контролю діяльності уряду – з одного боку, громадської підтримки політики реформ, яка проводиться урядом, – з другого.

Таким чином, Програму Кабінету Міністрів доцільно розглядати як своєрідний інструмент державної політики у вигляді соціального договору між урядом і суспільством, і насамперед – між виконавчою і законодавчою владою.

Критичний аналіз стратегічного урядового програмування

Досвід політико-економічних реформ свідчить про часте відтворення одних і тих самих помилок у ході підготовки і реалізації програм уряду. Проаналізуймо з позицій теорії управління основні офіційні документи стратегічного урядового програмування, а також найважливіші акти, пов'язані з регламентацією цієї діяльності в рамках системи державного регулювання.

Найперше визначено типові недоліки стратегічного програмування, які, на наш погляд, були притаманні попереднім урядам.

Суб’єкти урядового програмування. Є певна невідповідність між структурою суб’єктів державної влади та складом суб’єктів, яким адресується Програма уряду. Адресність зазначеної Програми не обмежується суб’єктами взаємовідносин, яким адресовано її конкретні розпорядження, а також територією певних регіонів, галузей. До суб’єктів відносин стратегічного урядового програмування належать також інші органи виконавчої влади: президент та президентські структури; види діяльності, що конституційно закріплені за президентом; органи законодавчої влади (які затверджують та розглядають хід виконання Програми уряду тощо); Національний банк України; органи судової влади та ін. Названі суб’єкти виконують певні визначені обов’язки щодо державного управління і реалізують свої обов’язки та права, вступаючи в конкретні взаємовідносини. Тому логічно постає питання стосовно взаємного узгодження дій у межах визначеної стратегії розвитку.

Межі. Встановленню меж програми уряду як об'єкта регулювання, ідентифікації її структури, а також кола основних суб'єктів регулювання приділяється недостатня увага. Ці питання вирішуються зазвичай або формально, або відсуваються на другий план, що різко знижує ефективність проведених стратегічних заходів. До недавнього часу вважалося, що компетенція стратегічного урядового програмування є результатом «апріорної» ідентифікації, пов'язаної з першочерговим визначенням сфер діяльності (галузей економіки), що підлягають державному управлінню.

Усі програми уряду розроблялися для національної економіки, яка функціонує в умовах тривалої економічної кризи. Водночас, межі реального кризового стану занижувався в усіх програмах. Перед кожним урядом на момент розробки програми поставали питання:

1) чи існує в країні економічна криза?
2) наскільки поширеною та глибокою вона є?
3) які причини економічної кризи, закономірності її розвитку на кожному конкретному історичному етапі?

Дуже часто реальні економічні та інституційні перетворення в перехідних суспільствах або здійснюються на базі застарілих теорій, або недостатньо враховують накопичений теоретичний досвід. Наприклад, Я. Ширмер відмічає, що слабо розвинута теорія та наявність вад загального «інтелектуального» середовища в соціалістичних та постсоціалістичних країнах ведуть до низької успішності цих економік [13].

Визначення стратегічних цілей, планування і прогнозування – найбільш вразливе місце діяльності уряду. Наразі Україна "розпорошує” ресурси між численними пріоритетами розвитку та великою кількістю державних і регіональних програм. Почастішали декларації щодо пріоритетної підтримки більшості промислових галузей економіки. Подібна дифузія державних пріоритетів в умовах значного скорочення фінансових можливостей сприяла зниженню конкурентоспроможності України на світовому ринку. Зрозуміло, що потрібно концентрувати вкрай обмежені ресурси на декількох напрямах, які дають шанс нашій країні зайняти гідне в міжнародному середовищі. Реалії ринкової економіки будуть жорстко вибраковувати ті види діяльності, які сьогодні в Україні вважаються пріоритетними.

Глобалізація та національна конкурентоспроможність. Фактично не приділялося належної уваги виявленню та використанню конкурентних переваг національної економіки (а також визначенню шляхів пом’якшення загроз глобалізації). Концепція національної конкурентоспроможності заснована на використанні порівняльних переваг національних економік (дешева праця, багаті природні ресурси, сприятливі географічні, кліматичні, інфраструктурі чинники і т.п.) для експорту продукції в країни, де таких переваг немає, та імпорту товарів із країн, які мають переваги порівняно з економікою країни-імпортера. В подальшому з'являються нові конкурентні умови, які змінюють вектор конкуренції від використання порівняльних національних переваг до використання конкурентних переваг, заснованих на застосуванні науково-технічних досягнень та інновацій на всіх стадіях життєвого циклу продукту. Порівняльні переваги країна одержує від природи, вони статичні, слабо відтворюються. Конкурентні переваги динамічні, пов'язані з інноваціями, розвитком людського капіталу, інтелекту. Конкурентоздатність країн посилюється завдяки поєднанню порівняльних і конкурентних переваг. Концепцію національної конкурентоспроможності можна визначити як спроможність національної економіки виробляти та споживати товари і послуги в умовах конкуренції з товарами та послугами, які виробляються в інших країнах; при цьому результатом конкуренції повинно бути зростання життєвого рівня і дотримання світових екологічних стандартів [14].

Індекс конкурентоспроможності країн, що вперше був розрахований у 1979 р. експертами Світового економічного форуму (Давоський форум), щорічно публікується у "Глобальному звіті про стан конкурентоспроможності”. Конкурентоспроможність визначається там як "набір інституційних та економічних заходів, що підтримують високі темпи економічного зростання в середньостроковій перспективі”. Від часу включення України в це дослідження в 1997 р. національна конкурентоспроможність нашої країни оцінюється на вкрай низькому рівні й вважається, що країна не має відповідної політики поліпшення нинішнього становища.

Цілі і засоби. Запропоновані механізми та регулятори урядових програм зазвичай не відповідали затвердженим стратегічним цілям реформ і часто замінялися заходами. Наприклад, у всіх програмах надзвичайно велика роль відводилася проблемам формування сприятливого інвестиційного середовища. Складається враження, що створення належного інвестиційного клімату та відповідні інституціональні перетворення в соціальній сфері – давня і таємна мрія українського народу. Інша крайність – надмірна увага розбудові нових законів. Створювалося перекручене уявлення, що прийняттям «гарного» закону буцімто можна кардинально покращити ситуацію. Відтак різко знижувалися вагомість конкретних заходів, орієнтованих на практичну діяльність уряду, та відповідальність урядовців за виконання чинних законів.

Структурна відповідність. Визначенню заходів горизонтального і вертикального регулювання в рамках стратегічного програмування хоч і приділялася значна увага, але без достатнього обґрунтування. Існує розрив між стратегічним програмуванням, з одного боку, і стратегічного управління і контролем – з другого; традиційно ці питання ізольовані. Очевидною, з позицій наявних матеріально-економічних і соціально-політичних можливостей, є невідповідність між масштабністю перетворень, що намічаються, та відсутністю критичного аналізу заходів, які рекомендуються.

Фаховий аналіз системи запропонованих заходів та оцінка наслідків, що враховують як прямі, так і опосередковані зв'язки в економіці, майже відсутні. Дотепер не відпрацьовано інституційної форми, що може концентрувати зусилля експертів і політиків на ключових економічних проблемах, їх пророблення на цільовому й інструментальному рівнях. Замовники стратегічних програм і нині орієнтуються на роботу колективу вузьких спеціалістів, які лише до певної міри обізнані в проблемі. Відсутній історичний аналіз можливостей і загроз (пасток) існуючої ситуації, її проблемного поля, прогнозна розробка альтернативних заходів подолання перешкод на цільовому та інструментальному рівнях. Програми споконвічно інваріантні, не містять механізму їх гнучкої адаптації до умов, які постійно змінюються, технологій оперативного коректування. Запропоновані рішення здебільшого є варіаціями домінуючої на момент розробки парадигми і поглядів політичних лідерів.

Процедура суспільної та наукової експертизи відсутня, імітується або ігнорується. Під час розгляду парламентом конкретних програм найбільші проблеми традиційно виникають через брак достатньої аргументації (підтвердження) стосовно прийняття або відхилення окремих програмних положень.

Програми попередніх урядів залишаються поза рамками розгляду, їх позитивний та/або негативний досвід фактично не аналізується і не враховується в нових документах. Створюється враження стратегічного урядового програмування з «чистого аркуша» (підтвердженням цієї тези є відсутність на урядовому веб-порталі текстів програм попередніх урядів України ).

Аналіз нормативно-законодавчих документів із стратегічного програмування діяльності уряду дає підстави констатувати, що накопичений (у світі та країні) потенціал і досвід у цій сфері використовується недостатньо1. Спадщина, що дісталася від попередників, та об'єктивні закономірності політико-економічного розвитку спричинюють «дрейфоподібні» зміни стратегічних пріоритетів, цілей і заходів. Обґрунтування управлінських рішень на основі теорії державного управління могло б забезпечити конструктивне розв'язання проблем, пов'язаних із подальшим реформуванням.

Механізм відповідальності за виконання всієї програми та її окремих заходів потребує вдосконалення. Часто залишається невідомим, за реалізацію яких розділів або положень програми конкретно відповідає кожний орган виконавчої влади та персонально член уряду. Здійснювалися певні спроби встановлення спільної відповідальності з іншими гілками влади2, підписання меморандуму про солідарну відповідальність уряду В. Ющенка та парламенту3.

Знижувало політичну і практичну цінність програм також те, що критерії їх виконання та терміни звітності уряду перед суспільством чітко не визначалися.

Слід зазначити, що реформування систем стратегічного управління в ході формування нових структур органів державної влади, а також удосконалення законодавчої бази часто висували ряд нових проблем і вимагали модифікації сформульованих раніше положень у руслі уточненого курсу реформ.

Зазначені вади стратегічного програмування роботи урядів призводять до того, що програми зазвичай є своєрідним «поєднанням» політичного меморандуму про наміри та переліку певних заходів. Іноді складається враження, що затвердження Програми – лише певна імітація впровадження діючих західних стандартів.

Резюме

За роки незалежності Україна побудувала основні інститути незалежної держави, але проблеми формування ефективного стратегічного державного управління вирішуються повільно. Сформовані інститути державного управління повинні мати відповідний інструментарій стратегічного планування, підкріплений належним юридичним, методичним, організаційним, науковим та кадровим забезпеченням. Одним із таких стратегічних документів ефективного державного управління повинна бути Програма діяльності Кабінету Міністрів.

1. Програма діяльності Кабінету Міністрів України. К., 1995. – 143 с.
2. Програма діяльності Кабінету Міністрів України // „Голос України” від 17.10.1996 р.
3. Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Реформи заради добробуту» // "Урядовий кур’єр” від 15.03.2000 р.
4. Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Відкритість, дієвість, результативність” // „Урядовий кур’єр” від 17.09.2003 р.
5. Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Послідовність, ефективність, відповідальність” // „Урядовий кур’єр” від 31.03.2004 р.
6. Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям». К., 2005. – 63 с.
7. Проект Програми діяльності Кабінету Міністрів України. – http://www.rada.kiev.ua/zakon/PR1/TXT1/2010/p2195.htm
8. Програма діяльності Кабінету Міністрів України. Постанова Кабінету Міністрів України від 05.06.2002 р. № 779. – http://oracle2.rada.gov.ua/pls/zweb
9. Проект Закону України про Національну програму «Україна-2010». – http://www.rada.kiev.ua/zakon/PR1/TXT1/3100/p3187.htm
10. Конституція України // Відомості Верховної Ради України, 1996, № 30, ст. 141.
11. Тедстром Дж., Мейсі С. Стратегічне планування для ефективної діяльності уряду. К.: Корпорація РЕНД. Вересень 2000.
12. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. М., 1938. С. 92.
13. Ширмер Я. Пострадянський перехід: проблеми, уроки, рішення. В кн.: Реформи на Україні: ідеї та заходи / Під ред. Я. Ширмера та Д. Снелбекера. К.: Альтапрес, 2000. С. 29.
14. US Competitiveness in the World Economy. Boston, Mass., Harvard Business School Press, 1985, p. 14–16.